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机关事务职能定位和标准制定的实践和思考
发布日期:2017-12-04??????信息来源: 仙居县机关事务管理局 ??????浏览次数:

  

  

  一、概念辨析

  谈到机关事务服务项目和标准制定的问题,就不得不先简单介绍一下我国机关事务工作的历史背景。“后勤”,是后方勤务的简称,它源于军队,是一个军事概念和军事术语。19世纪30年代,拿破仑的政史官若米尼在总结征俄失败的经验教训时最先使用了“后勤”这个词。他认为后勤是一种综合性科学,是调动军队的实际艺术。“后勤”作为泊来品,在“二战”时传入我国,1953年毛泽东同志在给后勤学院的训词中指出:“对于现代的军队,组织良好的后方勤务工作有极其重大的意义,任何轻视后勤工作,以为后勤工作不是重要的专门的科学、不需要有系统的学习、不需要精通业务的观点是完全错误的”。“后勤”在长期的军事斗争中被广泛运用和重视,建国后,军事斗争逐渐让位于国家建设,在政府部门组建运转中拓展了“后勤”的内涵和外延,把“机关”和“后勤”组合到一块,形成了“机关后勤”概念,主要内容包括:

  1.为机关正常工作提供必要的办公设施、设备及对这些设施、设备的维护、维修、更新等。这些办公设施、设备包括办公场所、办公家具、办公工具、交通工具及印刷所、车辆维修站等;

  2.为机关工作人员提供必要的生活保障,在资源匮乏、商品短缺时期,通过自供、调拨、购买等方式,保障机关工作人员的粮、油、面、蔬菜等的供应,以及提供内部食堂、澡堂等;

  3.对机关工作人员子女的优抚、优待,如机关内部幼儿园、子弟学校等。

  可以看出,“机关事务”和“机关后勤”应该是两个不同的概念,1951年,在政务院机关事务管理局成立大会上,首任局长余心清指出:“政府工作有两种,一种是政务工作,一种是事务工作。”可以看出,“事务”强调的是“事”,?指除“政务”以外的其他所有工作,在全局工作中处于和政务同一位阶;“后勤”强调的是“后”,主要是指后方对前方的供应,在全局工作中处于从属地位。“事务”除了后勤之外,还包括组织管理职能,如办公经费管理、资产管理、基础建设及维护等内容。总结起来就是,事务工作包含后勤工作,后勤工作是事务工作的组成部分。由于长时间对“机关后勤”和“机关事务”的混淆,导致结果是干扰了机关事务的职能演变,降低了机关事务工作的社会地位。

  二、服务项目现状分析

  正如前文所述,我国的机关事务工作由于种种历史和现实原因,发展过程较为婉转曲折。机关事务改革正式提出于?20?世纪?80?年代,经过1998年《关于深化国务院各部门机关后勤体制改革的意见》、2008年国管局新“三定”方案、2012年《机关事务管理条例》、之后部分省市先后出台了《机关事务管理办法》,我省也在2015年出台了《浙江省机关事务管理办法》,机关事务改革取得了阶段性的突出成果,厘清了改革的方向,明晰了机关事务工作的基本职能定位,即“管理、保障、服务”三项主要职能,提出了管理科学化、保障法制化和服务社会化的目标。总体来看,当下我省机关事务工作在职能定位和服务项目设定主要体现出以下几点特征:

  1.职能定位基本明确。经过30多年的机关事务改革历程,尽管我国省际之间机关事务改革工作还存在诸多差异,但我省内部的机关事务工作职能基本定型,主要包括:机关办公用房、公务用车、机关幼儿园、公共机构节能、住房制度改革和公积金、政府性物品采购、会议服务、领导日常生活服务以及其他政府交办事项。可以看出在涉及机关事务的主要职能定位时尤其突出了机关事务的“管理职能”,这在《机关事务管理条例》和《浙江省机关事务管理办法》中表现的尤为明显。《条例》和《办法》都分为六个章节,分别为“总则、经费管理、资产管理、服务管理、监督检查、法律责任”,无论是“经费、资产、服务”都用了“管理”这个字眼,尤其是“资产管理”一章体现的管理职能尤为明显,也凸显了今后机关事务改革的方向和重点。

  2.基层机关事务职能缺位依然存在。这主要体现在县一级的机关事务层面,相比较省市较为完善的机关事务管理体系,县级层面的机关事务工作无论在职能定位还是体制机制上都存在一定差距。以仙居局为例,由于各种原因,我们没有机关幼儿园、住房公积金的管理职能,我们在国有资产保值增值方面与省市相距甚远,我们的人员编制到现在没有理顺,总体来看,县级层面的机关事务工作还存在“低小散”等情况。

  3.服务标准建设滞后。一是服务标准没有得到应有重视,在近三年的《浙江后勤》和《台州后勤》中,还没有一篇专门阐述机关事务服务标准的文章。二是服务标准不统一,包括省局在内,至今还未制定一个从上到下的系统的标准体系,上下级的联系存在不同程度的脱节,这固然是考虑到不同层级、不同地域的差异性,但也说明在标准制定方面缺乏自上而下的重视程度和改革力度。三是服务标准不够细致深入,多停留在纸上谈兵的阶段。许多所谓的标准散见于各类章程文件中,有些服务项目标准根本无迹可寻,没有形成一个专门的体系;文字表述“大而普用”,奖惩标准“含混不明”,标准变更步调缓慢,许多标准一经制定便束之高阁,十几年没有变通和创新,可操作性很低,最终流于形式。

  4.过渡阶段特征明显。一方面,由于机关事务改革的推进,我省机关事务工作法制化和社会化有序推进,机构、人员和体制机制改革基本完成,机关事务的经营管理职能和主动作为意识逐步增强。另一方面,我省机关事务管理工作在诸多方面还遗留有一定程度计划经济时代机关后勤的特征,不同区域、层级之间机关事务工作改革程度不一,服务对象和范围还没有扩展到同级所有的机关事业单位,重服务轻管理的现象依然存在,机关事务的法制化和社会化程度仍需提高,总体来看,我省机关事务职能定位和服务项目设定呈现出过渡阶段的特征,机关事务改革工作依旧任重道远。

  三、标准制定方向与目标

  (一)标准制定应当追求法治化。

  受计划经济体制的影响,在过去很长一段时间内,机关后勤事务一直没有统一的法律法规来完善,近些年尤其是党的十八大以来,在全面推进依法治国的战略部署下,机关后勤事务的法治化建设取得了显著成效,初步形成了“三条例两意见两办法”的法律法规体系。相比较而言,机关事务的标准化建设更多的还是散见于各种“规章式”的表述当中,没有形成一个精确完备的体系。法乃公器,公则生威,机关事务的标准化建设要与机关事务的法治化进程相统一,把标准制定作为后勤规章制度中最重要的组成部分单独拎出、汇编成册;要自上而下加强指导,分级分类做到各项标准的制定工作;要赋予服务标准以同等的法律效力,在日常工作中严格对标验收,对不合格的行为严肃倒追责任,确保各项服务标准得到贯彻落实。?

  (二)标准制定应当专业化(量化体系)。

  提及专业标准和量化体系,很多人第一个想到的就ISO9001质量管理体系标准,截至目前,我国己经有33万多家各类机构获得了质量管理体系证书,数量居世界第一。作为全世界先进管理方法与经验的总结,ISO9001质量管理体系标准拥有较强的科学性、系统性、经济性、社会性和广泛的适用性,号称“走向国际市场的通行证”。?客观来讲,我国机关后勤质量管理无论在理论上还是实践上都还很不成熟,质量管理标准的应用也多见于医院和高等院校,但在西方发达国家,比如美国、英国,早就将ISO9001质量管理体系作为公共权力机构提高行政服务水平的最佳手段之一,也取得了良好效果。参考ISO9001质量管理体系标准分为八大原则:以顾客为关注焦点、领导作用、全员参与、过程方法、管理的系统方法、持续改进、基于事实的决策、互利的供方关系,我们在制定机关事务服务标准可以从质量手册、程序文件、作业性文件和工作记录四个层次入手,精准实施程序控制和过程控制,建立健全《过程管理表》、《记录清单》,以结构化方法构建机关事务的质量管理体系,构建完整的质量管理循环。此外,对体系执行过程中出现的问题进行改进,对一些新的内容、新的载体、新的方法及时进行吸收,不断提高机关事务的针对性和时效性。

  (三)标准制定应当追求社会化。

  后勤服务的社会化一直是机关事务改革的重要内容,突出解决了广大干部职工的需求和服务保障能力之间的矛盾,也是今后机关事务发展的主流和趋势,但在标准制定和制度监管方面还存在不少问题。西方国家的后勤服务社会化起步较早、水平较高,如美国、法国、德国等,都是建立在较为完善的法律法规和制度标准之上,现阶段我们在会务保洁、食堂餐饮、物业管理、大院安保等多种项目上实行向社会购买服务,但是并没有形成相对统一的规定和标准,自制标准、行业标准五花八门,服务质量也参差不齐。没有规矩,不成方圆,后勤服务社会化的标准制定刻不容缓,其次要找准定位,在研究制定服务保障标准及交易规则时置身于管理者的角色,建立健全完善的运行管理机制和监管评价制度,对服务的水平、资金的投入、成本的控制、企业的诚信等进行反复论证,充分发挥优胜劣汰的市场资源配置规律,进一步加快机关后勤社会化走向成熟与规范。

  (四)标准制定应当追求信息化。

  作为电子政务系统的一部分,随着这几年国家对资产管理的重视,信息化建设从原来注重财务管理信息化逐渐向国有资产管理信息化发展,?机关事务工作的信息化管理逐渐被提上日程。电子政务主要运用计算机、网络和通信等现代信息技术手段,以实现政府组织结构和工作流程的优化重组,建成一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式。就现阶段来看,机关事务的信息化管理进度较为滞后,这在基层的机关事务管理机构表现得尤为明显,接下来要进一步加快机关事务管理信息化的平台建设,着重打造如后勤服务平台、资产管理平台、协同办公平台、公务用车平台、安保维稳平台等,在各个项目的申请、审批、管理、调配、统计、结算等环节实现智能化监管,切实推进机关管理服务数字化、便捷化和现代化。

  (五)标准制定应当追求绿色化。

  节能减排是我国经济和社会发展的一项长期而重要的战略任务,切实发挥公共机构在节能工作中的表率作用,将有力引导和带动全社会节能工作的开展,也是机关后勤加强自身建设、树立良好社会形象的必然要求。自2008年国务院颁布实施《公共机构节能条例》以来,公共机构节能工作也取得了初步成效,但总体上讲,公共机构能耗偏大、能源利用效率不高的状况还没有根本扭转,标准化建设比较薄弱、资金投入普遍不足等还广泛存在。公共机构节能标准化建设一是要建立以技术标准、管理标准和工作标准为主要内容的节能减排标准体系,以标准化手段促进节能减排工作的基础,形成强有力的标准化管理格局;二是要完善政策制度体系,推行公共机构能耗限额强制性标准,规范能源资源消耗统计的分类方法和折算标准,推进信息化和网络化建设;三是在政府性采购、房产基建、OA办公等方面大力推行绿色标准,完善绿色产品采购目录和公共机构节能技术支撑体系,带动绿色节能技术和产品的研发和推广。

  四、对策与建议

  (一)思想认识要提高。

  就目前而言,我省机关事务管理系统的标准化建设还处于起步阶段,各地的标准制定零散杂乱,无论是在思想认识还是在建设现状方面都存在诸多问题。按照标准化体系建设的“创建期、成长期和成熟期”做好长期规划,推动机关后勤事务标准化体系建设不断向纵深发展;把标准化建设作为机关事务改革重点方向和主要目标来抓,领导干部要带头转变作风,带头履职尽责,践行各项服务标准,亲自参与标准化体系运行管理;机关事务管理系统内部之间要加强交流协作,尤其上下级之间加强联系指导,在标准的制定、执行、控制、评价等方面逐步构建标准化效力层级,自上而下形成示范效应,这也是标准化建设的捷径之门和必由之路。

  (二)集中管理要加快。

  作为历史遗留的老大难问题,统一集中管理对机关事务标准化建设成效大小的取得起着至关重要的作用。由于各种原因,事实上几乎每个政府部门都还存在自己的后勤管理机构,队伍庞大、设施繁多,形成机关办社会“小而全”的局面,服务标准不统一、保障效果有限,增加了行政成本。对比来说,近几年开展的办公用房集中管理和公务用车改革就很好地展现了机关事务集中管理的成效和路径,尽管在办公用房的权属登记和公务用车的经营性管理方面还存在诸多问题,但我们更应该看到统一集中管理对标准化制定的巨大推动作用,甚至可以说这两个方面的标准化制定是整个机关后勤事务走在最前面的。下一阶段,我们要加快在财产物资管理、政府物品采购、国有资产保值增值的统一集中管理和标准制定,切实发挥好机关后勤事务高效管理职能。

  (三)队伍建设要跟进。

  队伍建设和人才引进算是一个老生常谈的话题了,这在基层机关事务管理部门表现得尤为明显。干事创业,最终在人,无论是行业标准、质量标准、绿色标准,服务标准的制定和服务质量的提高根本还是在于机关后勤队伍的跟进。一是要拓宽人才引进渠道,注重人才配置均衡,加强技术人才、行业人才、经营人才的引进,比如工程建筑、能源管理、信息技术等方面人才都亟待充实。二是要强化人才培训教育,坚持培训方式的多样化和长期制(终身制),每年定期召开机关事务管理系统内部的培训交流,培训内容注重专业性,聘请专门领域的专家学者开展知识讲座。三是要完善人才评价和任用机制,要以实绩论英雄,针对不同类型、岗位、职务制定不同的评级标准,真正做到人尽其才,物尽其用。

  (四)监督考核要完善。

  标准制定的关键在执行,关键在成效。建立健全多层次、立体化的监督检査机制,加大对标准体系运行的监督检力度,把内部审查与工作质量检查有机结合,针对关键步骤、薄弱环节进行深入检查;定期评估现有标准与工作质量、工作效率之间的关系,创新管理体系,优化工作流程,对一些不适宜的规定,经充分研究论证后按照纠正措施控制程序及时进行整改;完善信息反馈机制和满意度测评机制,要回归服务工作的本质,追求标准化建设过程中的人性化和创新性,把获得服务对象认可肯定作为一切工作的出发点和落脚点,让标准化建设真正成为推动机关后勤事务发展改革的重要标尺。

    

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